來源：《華夏時(shí)報(bào)》 ?記者：劉詩萌 ?日期：2024年8月11日

2023年下半年以來，在超大特大城市中實(shí)施的城市更新獲得了政策的重點(diǎn)支持。而最近出臺的一批備受關(guān)注的頂層規(guī)劃中，也再度提及要加碼布局城市更新。

8月初，國務(wù)院發(fā)布《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計(jì)劃》（下稱《行動計(jì)劃》），其中將“實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動”作為四大行動之一，并提出加大中央財(cái)政性建設(shè)資金對符合條件的保障性租賃住房、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑?、城市排水防澇、超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的支持力度。

此前，今年5月財(cái)政部曾開展城市更新示范工作，并于6月公布了首批15個(gè)城市的名單，包括石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安。據(jù)了解，目前部分補(bǔ)貼已經(jīng)下達(dá)。

“現(xiàn)在中國的城市更新進(jìn)入新階段，產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新是關(guān)鍵。舊城改造，不應(yīng)大拆大建，而是要將民生發(fā)展放在主要位置，提高人們的生活和工作環(huán)境。”近日，在“中國國情與發(fā)展”論壇2024年城市更新與超特大城市空間治理專題論壇暨中國城市百人論壇夏季論壇上，中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陸大道向包括《華夏時(shí)報(bào)》在內(nèi)的媒體表示。

城市建設(shè)進(jìn)入“存量更新”階段

距離去年《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》發(fā)布將近一年，近日多份頂層文件都再度強(qiáng)調(diào)了城市更新的重要性。

7月下旬，二十屆三中全會《決定》發(fā)布，在“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”的內(nèi)容中提到，深化城市建設(shè)、運(yùn)營、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。

而最近，《行動計(jì)劃》再次提到，以人口規(guī)模大密度高的中心城區(qū)和影響面廣的關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，深入實(shí)施城市更新行動。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陳明星向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，《行動計(jì)劃》充分體現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段新變化，突出強(qiáng)調(diào)城市更新和超大特大城市綜合治理，加強(qiáng)人口、產(chǎn)業(yè)、國土、社會發(fā)展、安全韌性等多要素多維度協(xié)同，促進(jìn)城市的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

他指出，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了階段性的重大變化。2014年以來，中國城鎮(zhèn)化率增速逐漸放緩，既有發(fā)展階段變化的客觀必然因素作用，也是政府主動調(diào)整、積極作為的因素作用。在城鎮(zhèn)化進(jìn)入減速階段與高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段大背景下，城市建設(shè)發(fā)展的思路方針都需要進(jìn)行調(diào)整重構(gòu)，從增量擴(kuò)張模式向存量更新模式轉(zhuǎn)型成為必然。

而《行動計(jì)劃》重點(diǎn)關(guān)注了人口規(guī)模大、密度高的中心城區(qū)和影響面廣的關(guān)鍵領(lǐng)域，深入實(shí)施城市更新行動，包括推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，更新水、電、路、氣、信等基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共服務(wù)設(shè)施，提升居民生活質(zhì)量，在超大特大城市，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。這些新的內(nèi)容展示了在改善城市生活環(huán)境和提升城市安全韌性方面的創(chuàng)新思路。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長王凱也指出，中國城市建設(shè)歷史階段已經(jīng)從“建設(shè)”時(shí)期進(jìn)入“治理”階段，中國城市發(fā)展的基本判斷也從擴(kuò)張發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛?。因此，城市發(fā)展不再只靠招商引資，更多需要靠創(chuàng)新驅(qū)動，“人”成為其中的關(guān)鍵，從以前的“產(chǎn)—城—人”變成現(xiàn)在的“人—城—產(chǎn)”的邏輯。

產(chǎn)業(yè)是超大特大城市更新關(guān)鍵

“二十屆三中全會明確提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，從這個(gè)內(nèi)涵來講，特大超大城市中的人、地、業(yè)的關(guān)系遠(yuǎn)大于本身的建設(shè)改造和發(fā)展問題?！痹谏鲜鰰h上，發(fā)展中國家科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究室主任劉彥隨一針見血地指出。

在陸大道看來，當(dāng)前有些特大城市仍然面臨著一些產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的壓力，特別是含有高端產(chǎn)業(yè)鏈、新興產(chǎn)業(yè)的較少，主要靠地區(qū)性制造業(yè)支撐。他認(rèn)為，在城市更新中要注重產(chǎn)業(yè)效率和競爭力提高的，產(chǎn)業(yè)鏈的改造升級、重組完善關(guān)系到城市未來發(fā)展的方向。

中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛也指出，當(dāng)前我國超大特大城市應(yīng)著力提升經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)密度，產(chǎn)業(yè)功能核心要放在科技制造和金融服務(wù)上。但目前，我國城市科技制造業(yè)和專業(yè)服務(wù)業(yè)層次仍然比較低，缺乏頂級、高端產(chǎn)業(yè)，輸出型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等發(fā)展不足。

《行動計(jì)劃》也在“實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動”強(qiáng)調(diào)了超大特大城市和周邊城市的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。要求超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等非核心功能，增強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力。周邊中小城市要發(fā)揮比較優(yōu)勢、主動承接功能轉(zhuǎn)移，形成以先進(jìn)制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與超大特大城市開展“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“生產(chǎn)+服務(wù)”等協(xié)作，構(gòu)建中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮椎漠a(chǎn)業(yè)格局。

陳明星表示，現(xiàn)代化都市圈的形成依賴于區(qū)域內(nèi)各城市之間的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作。超大特大城市應(yīng)聚焦核心功能定位，如科技創(chuàng)新、金融服務(wù)等高端產(chǎn)業(yè)；而周邊中小城市則應(yīng)發(fā)揮比較優(yōu)勢，主動承接功能轉(zhuǎn)移，形成以先進(jìn)制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這種分工與協(xié)作能夠優(yōu)化資源配置，提高整體經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)都市圈的競爭力和輻射力。

可持續(xù)的財(cái)政模式從何而來？

去年超大特大城市城中村改造政策出臺后，中信證券曾作了一個(gè)估算：我國超大特大城市城中村常住人口約4000萬人，預(yù)計(jì)城中村改造周期為10年左右，每年直接投資額約1萬億元，城中村改造全周期投資額約10萬億元。

然而，在過去“大拆大建”的模式的可持續(xù)性受到普遍質(zhì)疑后，如何讓城市更新真正有一個(gè)可持續(xù)的財(cái)政模式成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的話題。民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會副主任、研究員馮奎指出，大拆大建現(xiàn)象背后是政府行為的模式，這背后又是城市更新制度上的缺失——更多通過財(cái)政的投入而非發(fā)債，這實(shí)際上意味著在多元可持續(xù)的投資模式當(dāng)中缺失了一個(gè)部分。

“當(dāng)前城市更新面臨的最大問題是資金，要改善城市背后運(yùn)行的財(cái)政體系?！睍希本┐髮W(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院（深圳）院長趙鵬軍強(qiáng)調(diào)。

今年以來，中央已經(jīng)出臺了多個(gè)對城市更新的財(cái)政支持政策。其中，財(cái)政部開展了城市更新行動示范城市評審，首批有15個(gè)城市入選。此前公布的補(bǔ)助原則為東部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過8億元，中部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過10億元，西部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過12億元，直轄市每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過12億元?！度A夏時(shí)報(bào)》記者根據(jù)這一原則簡單測算，總體補(bǔ)助金額接近150億元。

而目前，部分補(bǔ)助已經(jīng)下達(dá)。根據(jù)示范城市之一的青島本地媒體報(bào)道，在2024—2026年示范期內(nèi)，青島將獲中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金8億元支持，近日中央財(cái)政已下達(dá)資金2億元，將重點(diǎn)支持城市地下管網(wǎng)更新改造、城市污水系統(tǒng)建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊片區(qū)更新改造等方面。

馮奎建議，要完善城市更新的投資模式，中央政府在國債方面仍有更大的發(fā)力空間。同時(shí)要擴(kuò)大地方財(cái)政，豐富完善有關(guān)的稅收，加快推動房地產(chǎn)稅，推進(jìn)消費(fèi)稅環(huán)節(jié)后移。

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